L'Italia, dimostratasi incapace finora di spendere i finanziamenti provenienti dall'Europa, è ora ad un bivio pericoloso
Gabriele Iuvinale
Nel periodo 2021-2027, l'Italia dovrà assicurare investimenti per circa 309 miliardi tra fondi strutturali, Next generation Ue, +ReactUe e Just Transition Eu, compreso il cofinanziamento nazionale.
Se ci si basa sulle ultime esperienze legate alla capacità di investimento e spesa degli ultimi due periodi di programmazione dei fondi strutturali, emerge, però, un alto rischio in termini di capacità di programmare e realizzare gli interventi entro le scadenze previste. Secondo l'ultimo rapporto della Corte dei Conti, ad ottobre 2020, ad esempio, restavano ancora da spendere oltre 30 miliardi della programmazione 2014-2020.
Il nostro Paese ha di fronte a sé un compito arduo: dare un rapido avvio al nuovo ciclo di programmazione 2021-2027 e, contestualmente, dare esecuzione al Recoverry Plan (PNRR), recuperando i cronici ritardi degli anni passati.
Ecco il bivio: o salvezza o scivolo definitivo verso l'inferno. E di questa situazione ne sono consapevoli tutti, in primis il Premier Mario Draghi ed il neo Ministro dell'Economia e delle Finanze, Daniele Franco.
Peraltro, i problemi da risolvere sono ancora molti. Il precedente Governo Conte ha lasciato in eredità una bozza di Piano incompleta sotto diversi aspetti che dovrà essere ultimata al più presto, non oltre il 30 aprile prossimo.
La sfida è ambiziosa, ha detto il Ministro Franco in una recente audizione alle Camere: "garantire un progetto metodologicamente unitario e coerente con i diversi vincoli e obiettivi e farlo nei tempi stretti dettati dalle scadenze europee. Abbiamo meno di due mesi per finalizzare il PNRR".
La governance del PNRR
Nell'audizione alle Camere, il Ministro dell'Economia ha anche ricordato che i Paesi europei dovranno impegnare i fondi ricevuti entro il 2023. Il 70% delle risorse andrà impegnato entro il 2022 e gli interventi dovranno essere conclusi entro il 2026.
Tempi strettissimi, dunque, Un efficiente modello di governance, quindi, è fondamentale per la gestione del PNRR. Quello pensato dal MEF si basa su due livelli di governo:
da un lato, viene prevista la costituzione di una struttura centrale di monitoraggio del PNRR presso il Mef, a presidio e supervisione dell’efficace attuazione del Piano. La struttura si articolerà in cinque distinte unità, responsabili, rispettivamente, del supporto alla gestione e monitoraggio degli interventi, della gestione dei flussi finanziari con l’Unione europea, della rendicontazione degli avanzamenti del PNRR alla Commissione europea, del controllo della regolarità della spesa, della valutazione di risultati e impatti. Questo organismo centrale sarà affiancato da un’unità di audit (obbligatoria secondo le regole europee), funzionalmente indipendente dall’unità di gestione, responsabile delle verifiche sistemiche, a tutela degli interessi finanziari dell’UE e della sana gestione del Piano.
dall’altro lato, a livello di ciascuna Amministrazione di settore (Ministeri) è previsto un presidio di monitoraggio e controllo sull’attuazione delle misure di rispettiva competenza. Queste strutture avranno il compito di interagire con i soggetti attuatori pubblici (ad esempio Regioni e Comuni) o privati, raccogliendo le informazioni necessarie per il monitoraggio e la rendicontazione periodica. Queste strutture, a loro volta, si interfacceranno con la struttura centrale del Mef che avrà il compito di aggregare i dati e le informazioni sullo stato di avanzamento dei lavori e delle riforme, ai fini della rendicontazione all’Unione europea e all’Autorità di governo, anche per le eventuali azioni correttive da assumere nel caso di ostacoli e/o difficoltà attuative che rischino di compromettere il raggiungimento degli obiettivi del Piano.
Le difficoltà per l’Italia nell’utilizzo dei fondi strutturali
L’Italia, nelle ultime due programmazioni dei fondi strutturali, ha fatto registrare performance di impiego che ci collocano agli ultimi posti dei Paesi europei. Non solo il mancato impiego delle risorse in termini di capacità di spesa, ma soprattutto la mancanza di capacità di programmare e realizzare gli investimenti ritenuti strategici – ad esempio, digitale, banda larga, mercato del lavoro, giustizia – non ci hanno consentito di raggiungere gli obiettivi attesi e rispondenti alle strategie disegnate dall’Ue.
Come per i fondi FERS, dati negativi arrivano anche dalla politica agricola comune (Pac), settore in cui – sulla base dei dati certificati dalla Corte dei Conti al 31 dicembre 2019 – l’Italia risulta al penultimo posto per assorbimento tra quanto stanziato e quanto versato al Paese dal bilancio Ue.
Per usare le conclusioni della Corte, “come dire che la storica incapacità o insufficienza attuativa delle strutture nazionali e/o regionali perdura e purtroppo non si riscontrano segnali di miglioramento in tale ambito”
Tutti questi problemi sono la conseguenza della mancata realizzazione delle cosiddette riforme strutturali, che in Italia animano il dibattito da oltre trenta anni.
Mettendo a confronto le “raccomandazioni europee per Paese” degli ultimi due periodi di programmazione – 2014-2020 e 2021- 2027 – si notano, ad esempio, le importanti riforme non realizzate, quali:
il mercato del lavoro, soprattutto per l’inclusione di giovani e delle donne;
il funzionamento della giustizia civile, che sconta ritardi e gravi pregiudizi per la competitività delle imprese;
il funzionamento della pubblica amministrazione e la lotta alla burocrazia;
e si guarda alle infrastrutture, con investimenti innovativi soprattutto per la banda larga e le competenze digitali.
Il “tempo” è il vero fattore critico di successo per la realizzazione degli investimenti, sostiene la Corte dei Conti in un recente studio.
"L’attuale sistema dei controlli dei fondi strutturali correlato alla normativa italiana di riferimento per la loro attuazione, è sovradimensionato e non consente di assicurare il rispetto delle dinamiche e i tempi per la realizzazione degli investimenti".
Anche il ruolo della Corte di conti è entrato in gioco nel dibattito tecnico e politico, con lo stesso Presidente Draghi che ne ha enfatizzato il ruolo a salvaguardia della sana gestione finanziaria e di lotta alla corruzione, richiamando però la necessità di semplificazione, così come di recente il prof. Cassese ha ipotizzato, in chiave di semplificazione e proprio per l’attuazione del Recovery Plan, la necessità di eliminare il controllo preventivo per accorciare i tempi di avvio degli investimenti.
La semplificazione è la parola d'ordine
Bisogna semplificare il processo di attuazione e controllo ed assicurare la realizzazione degli investimenti, sostiene la Corte.
Come?
E' necessario definire un nuovo codice di attuazione mirato al Recovery Plan, come strumento di semplificazione (soprattutto per superare le rigidità del codice appalti).
Bisogna rivedere il sistema degli obiettivi per il personale della p.a., incentivando realmente i risultati e valorizzando le reali responsabilità assunte (ad es., entità delle risorse gestite, complessità organizzative e funzionali affidate, ecc.) ed inserire personale con competenze tecniche.
Occorre investire su uno strumento informativo coordinato, in grado di consentire la gestione informatizzata di tutti i processi di attuazione e di controllo dei progetti, a tutti i livelli di attuazione.
Va ottimizzata la macchina dei controlli coinvolgendo tutti gli attori rivedendone i ruoli e l’intensità di intervento.
E l'Italia a che punto è?
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