Gabriele Iuvinale
Con 672,5 miliardi di euro (360 in prestiti e 312,5 in sovvenzioni), il dispositivo europeo per la ripresa e la resilienza - Recovery and Resilience Facility - RRF - rappresenta il più importante strumento previsto nell’ambito del Next Generation EU (quasi il 90% della dotazione totale).
Per accedere a queste risorse, come sappiamo, ciascuno Stato membro dovrà predisporre un Piano nazionale per la ripresa e la resilienza - PNRR - Recovery and Resilience Plan - per definire un pacchetto di riforme ed investimenti pubblici per il periodo 2021-2026.
Al sistema finanziario del dispositivo (RRF), però, si applicano due importanti regimi di condizionalità:
una macroeconomica, cioè di sana governance economica statale (cosiddetta condizionalità macroeconomica);
ed una seconda, per la protezione del bilancio dell’Unione in caso di violazioni dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro.
Il problema, dunque, non riguarda solo la sostanza del PNRR ai fini della sua ammissibilità - di cui ancora non sembra ancora trovarsi soluzione - ma anche la sua concreta attuazione con particolare riguardo al rispetto del "Patto di stabilità e crescita” - attualmente sospeso fino al 2021 - che costituisce, come detto, elemento sospensivo dei pagamenti pro tempore.
Il quadro macroeconomico italiano nel semestre europeo
Attualmente l'Italia si trova nel braccio preventivo del patto di stabilità e crescita ed è soggetta alla regola del debito (attualmente sospesi). Inoltre, insieme a Cipro e Grecia è uno degli Stati UE che attualmente presenta i maggiori rischi macroeconomici.
L’iter di approvazione e la fase attuativa del PNRR
Il Piano deve essere presentato, in via ufficiale, entro il 30 aprile 2021.
Se necessario, lo Stato membro e la Commissione possono concordare anche di prorogare questo termine per un periodo di tempo ragionevole. Successivamente, il PNRR viene approvato dal Consiglio dell’UE, a maggioranza qualificata, entro 4 settimane dalla proposta della Commissione.
La valutazione positiva da parte della Commissione delle richieste di pagamento che possono essere presentate dagli Stati membri su base semestrale, sarà subordinata al raggiungimento di pertinenti traguardi intermedi e finali.
La condizionalità macroeconomica del rispetto del patto di stabilità e crescita
Se la Commissione dovesse stabilire che i target intermedi e finali non siano stati rispettati in modo soddisfacente, il pagamento di tutto o parte del contributo finanziario potrebbe essere sospeso. In questo caso, lo Stato potrebbe presentare le sue osservazioni entro un mese dalla comunicazione della valutazione della Commissione.
Questa disciplina di controllo in fase esecutiva assegnata alla Commissione, ha lo scopo di collegare il dispositivo europeo ad una sana governance dell'economia statale: la cosiddetta condizionalità macroeconomica.
E' stato previsto, infatti, che la Commissione può proporre al Consiglio una sospensione, totale o parziale, degli impegni o dei pagamenti qualora uno Stato non abbia adottato misure efficaci per correggere il disavanzo eccessivo, a meno che non sia stato determinato da una grave recessione economica per l'Unione nel suo insieme.
L'obbligo di proporre al Consiglio la sospensione, però, è sospeso fintanto che è attivata la cosiddetta clausola di salvaguardia generale nell'ambito del Patto di stabilità e crescita. Come detto, allo stato attuale la clausola resterà attiva per tutto il 2021.
La Commissione può, inoltre, proporre al Consiglio una sospensione parziale o totale degli impegni o dei pagamenti in relazione a uno dei seguenti casi:
se il Consiglio adotta due raccomandazioni successive nella stessa procedura per gli squilibri eccessivi, nelle quali giudica insufficiente il piano d'azione correttivo presentato dallo Stato interessato;
se il Consiglio adotta due decisioni successive nella stessa procedura per gli squilibri eccessivi, nelle quali si constata che uno Stato membro non ha adottato l’azione correttiva raccomandata;
se la Commissione conclude che uno Stato membro non ha adottato misure per ristabilire o assicurare una situazione sostenibile della bilancia dei pagamenti e, di conseguenza, decide di non autorizzare l'erogazione del contributo finanziario nel quadro del meccanismo di sostegno finanziario a medio termine delle bilance dei pagamenti;
se il Consiglio decide che uno Stato membro non rispetta il programma di aggiustamento macroeconomico o le misure richieste da una decisione del Consiglio adottata ai sensi dell’articolo 136, paragrafo 1, del TFUE (al fine di rafforzare il coordinamento e la sorveglianza della disciplina di bilancio, nonché elaborare gli orientamenti di politica economica vigilando affinché siano compatibili con quelli adottati per l'insieme dell'Unione, e garantirne la sorveglianza)
Inoltre, è stato previsto che la Commissione dovrà tenere informato il Parlamento europeo circa l’attuazione del predetto meccanismo.
La portata e il livello della sospensione dovranno essere proporzionati, rispettare la parità di trattamento tra gli Stati membri e tenere conto delle circostanze economiche e sociali dello Stato interessato.
Inoltre, la sospensione degli impegni sarà soggetta ad una percentuale massima (il valore inferiore tra il 25% degli impegni o lo 0,25% del PIL nominale), che potrà essere superata in caso di persistente inosservanza.
Violazioni dei principi dello Stato di diritto
Al sostegno finanziario del dispositivo europeo si applica, inoltre, il regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione, disciplinato dal regolamento (UE, Euratom) 2020/2092 in caso di violazioni dei principi dello Stato di diritto in uno Stato membro, che compromettono o rischiano seriamente di compromettere in modo sufficientemente diretto la sana gestione finanziaria del bilancio dell’Unione o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione. Qualora siano riscontrate violazioni, all’esito di una procedura fissata dal regolamento, le Istituzioni europee possono adottare diverse misure di protezione nei confronti dello Stato membro interessato, tra cui la sospensione dei pagamenti dal bilancio dell'UE e il divieto di assumere nuovi impegni giuridici.
Conclusioni
Nel valutare il Piano e nel determinare l'importo da assegnare allo Stato membro interessato, la Commissione tiene conto delle informazioni sullo Stato disponibili nel contesto del Semestre europeo, nonché degli elementi forniti dallo Stato membro interessato e di ogni altra informazione pertinente.
In fase di ammissione, la Commissione valuta la pertinenza, l'efficacia, l'efficienza e la coerenza del PNRR sulla base di una lista di criteri, quali:
la coerenza con le raccomandazioni specifiche per Paese
il rafforzamento del potenziale di crescita, della creazione di posti di lavoro
la resilienza sociale, istituzionale ed economica dello Stato membro
il contributo all’attuazione del Pilastro europeo dei diritti sociali.
Anche in fase attuativa, però, come abbiamo visto, i singoli Stati dovranno rispettare le condizionalità specifiche. In particolare, quella macroeconomica che sarà vagliata parallelamente al semestre europeo in funzione del rispetto delle raccomandazioni specifiche per Paese e del patto di stabilità e crescita.
E qui l'Italia dovrà fare molta attenzione, considerato che finora ha realizzato appieno solo il 4% delle raccomandazioni europee. Inoltre, già prima della grave pandemia, era il Paese che presentava i maggiori squilibri macroeconomici.
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