Gabriele Iuvinale
A seguito della crisi da Covid 19, in Italia sono stati posti in essere diversi interventi che hanno inciso sulle modalità operative di Cassa Depositi e Prestiti.
Innanzitutto, con il decreto legge n. 23 dell’8 aprile 2020 è stata assicurata la liquidità alle imprese di medie e grandi proporzioni con SACE, attraverso il rilascio di garanzie in favore di banche e di altre istituzioni finanziarie con garanzia di ultima istanza dello Stato (sui rapporti tra CDP/SACE e sul suo riassetto ne abbiamo parlato qui).
In secondo luogo, con il decreto legge 19 maggio 2020 n. 34 (cosiddetto Decreto Rilancio) sono state introdotte misure per il "sostegno alle imprese e all'economia", con particolare riferimento al supporto al capitale. In particolare, sono state incluse, tra le altre, due misure a sostegno del capitale delle imprese:
da un lato, l'articolo 26 ("Rafforzamento patrimoniale delle imprese di medie dimensioni") che prevede l'istituzione del cosiddetto "Fondo Patrimonio Piccole e Medie Imprese" affidato all' Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo di impresa S.p.A. - Invitalia, finalizzato alla sottoscrizione di obbligazioni o titoli di debito subordinato di nuova emissione;
dall'altro, l'articolo 27 ("Patrimonio destinato"), il quale autorizza CDP a costituire un patrimonio destinato, denominato "Patrimonio Rilancio", finalizzato al risanamento di grandi imprese in crisi.
La base legale del Patrimonio Rilancio
La disciplina del “Patrimonio Rilancio” è contenuta nell'articolo 27 del DECRETO-LEGGE del 19 maggio 2020, n. 34 -Misure urgenti in materia di salute, sostegno al lavoro e all'economia, nonché di politiche sociali connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19. Il DL, convertito con modificazioni dalla L. 17 luglio 2020 n. 77, autorizza CDP a costituire un patrimonio destinato, denominato "Patrimonio Rilancio", che opera a beneficio delle medie e grandi imprese, in via preferenziale mediante sottoscrizione di prestiti obbligazionari convertibili, partecipazione ad aumenti di capitale, acquisto di azioni quotate sul mercato secondario in caso di operazioni strategiche, nonché per effettuare interventi relativi a operazioni di ristrutturazione di società che, nonostante temporanei squilibri patrimoniali o finanziari, siano caratterizzate da adeguate prospettive di redditività.
Dopo la conversione in legge del DL 34/2020 avvenuta nel luglio scorso, a distanza di solo un mese il legislatore è nuovamente intervenuto sulla disciplina dell'articolo 27. La sua formulazione originaria, infatti, è stata integrata in sede di conversione del DECRETO -LEGGE del 14 agosto 2020, n.104.
Il DL104/2020, entrato in vigore il 14 agosto scorso, è stato esaminato in prima lettura dal Senato (AS 1925) dal 26 agosto al 6 ottobre 2020. Dopo un lungo esame in Commissione Bilancio, il testo è approdato in Assemblea il 5 ottobre. In tale sede, il Governo ha posto la fiducia su un maxiemendamento che ha recepito, con talune limitate modifiche, gli emendamenti approvati nel corso dell'esame in Commissione. Il provvedimento è passato, poi, all'esame della Camera dei deputati (A.C. 2700) ed è stato definitivamente approvato in data 8.10.2020.
Durante l'esame in Senato, però, il provvedimento ha subito modifiche ed integrazioni importanti.
Difatti, il provvedimento, originariamente composto da 115 articoli, per un totale di 443 commi, risultava composto, dopo la lettura presso il Senato, da 179 articoli, per un totale di 709 commi.
Il DL è stato approvato dal Senato in prima lettura il 6 ottobre.
In quella sede, si è intervenuto anche sul decreto rilancio 34/2020, integrando l'artico 27 istitutivo del Patrimonio Rilancio. E' stato, infatti, introdotto il comma 4-bis all’articolo 27.
In pratica, è stato riscritto l'intero comma 17 dell'art. 27. Le modifiche introdotte consentono, ora, al Ministero dell’economia e delle finanze di apportare al Patrimonio Destinato non solo titoli di Stato - come originariamente previsto - ma anche liquidità. A tal riguardo, viene anche chiarito che il capitolo di bilancio utilizzato per la registrazione contabile dell’assegnazione dei titoli di Stato potrà essere usato anche per l’apporto di liquidità. Infine, si è previsto che i titoli di Stato eventualmente non emessi e assegnati nell’anno 2020 possano esserlo negli anni successivi e non concorreranno al limite delle emissioni nette stabilito con le rispettive leggi di bilancio.
Al riguardo, tuttavia, merita di essere segnalata la critica sollevata, in sede di conversione in legge, dai competenti Uffici del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati riguardante il profilo finanziario della modifica.
Come detto, la norma estende la portata temporale dell’autorizzazione disposta dalla norma originaria, consentendo che le emissioni e le assegnazioni ivi previste possano essere effettuate anche in esercizi successivi al 2020. Andrebbero - evidenziano i predetti Uffici - forniti in proposito chiarimenti circa gli effetti sui saldi di tali modifiche. Andrebbe, inoltre, chiarito se siano prefigurabili impatti sul saldo di bilancio in relazione ad emissioni effettuate in esercizi successivi al 2020 e andrebbe, altresì, acquisita una valutazione riguardo ai possibili effetti prefigurabili in termini di fabbisogno, posto che questi ultimi andrebbero comunque coperti in occasione degli utilizzi effettivi delle predette disponibilità.
Tuttavia, con la legge del 13 ottobre 2020, n. 126, il decreto-legge 14 agosto 2020, n. 104 è stato, comunque, definitivamente convertito in legge.
La finalità del “Patrimonio Rilancio”
Lo scopo del Fondo è “attuare interventi e operazioni di sostegno e rilancio del sistema economico-produttivo italiano in conseguenza dell'emergenza epidemiologica da Covid-19".
La norma precisa che le risorse del Patrimonio sono impiegate per il sostegno e il rilancio del sistema economico produttivo italiano, secondo le priorità definite, in relazione ai settori, alle filiere e agli obiettivi di politica industriale, nel Piano nazionale di riforma di cui all'articolo 10, comma 5, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, in apposito capitolo dedicato alla programmazione economica.
Il comma 5 aggiunge, inoltre, che "possono essere effettuati interventi relativi a operazioni di ristrutturazione di società che, nonostante temporanei squilibri patrimoniali o finanziari, siano caratterizzate da adeguate prospettive di redditività”
Su tale ultima disposizione, è stato evidenziato, non a torto, che sussiste chiaramente una discrepanza tra le funzioni del fondo che può intervenire anche in società caratterizzate da “temporanei squilibri patrimoniali e finanziari” e la disposizione dello Statuto che limita l’intervento della Cassa alle società “di rilevante interesse nazionale che risultino in un stabile situazione di equilibrio finanziario, patrimoniale ed economico" (1)
La costituzione del Patrimonio
Il Patrimonio Destinato è costituito con deliberazione dell'assemblea di CDP che, su proposta del consiglio di amministrazione, identifica, anche in blocco, i beni e i rapporti giuridici compresi nel Patrimonio Destinato.
Per ogni successiva determinazione, ivi incluse la modifica del Patrimonio Destinato, la costituzione di comparti e la relativa allocazione di beni e rapporti giuridici, nonché quelle concernenti l'apporto di ulteriori beni e rapporti giuridici da parte del MEF o di altri soggetti pubblici si procede con deliberazione del consiglio di amministrazione di CDP.
La dotazione finanziaria
Il Patrimonio Rilancio è sostanzialmente un fondo aperto. Ad esso possono essere apportati dal MEF:
Beni e rapporti giuridici. In questa categoria potranno rientrare beni immobili, quote di società, crediti ecc. e sul valore di essi possa può essere fatta leva per nuova finanza (3). Il comma 2 dell’art. 27 prevede, infatti, che “in caso di rapporti giuridici diversi dai titoli di Stato, i relativi valori di apporto e di iscrizione nella contabilità del Patrimonio Destinato sono determinati sulla scorta della relazione giurata di stima prodotta da uno o più soggetti di adeguata esperienza e qualificazione professionale”.
Titoli di Stato appositamente emessi o liquidità. A tal fine la norma autorizza, per l'anno 2020, l'assegnazione a CDP di titoli di Stato o di liquidità, nel limite massimo di 44 miliardi di euro. Con riferimento alle risorse finanziarie, va ricordato che l'articolo 67 del decreto legge 104/2020 ha previsto che alla copertura delle operazioni di trasferimento di partecipazioni azionarie conseguenti al riassetto del gruppo SACE, può essere destinata una quota degli apporti in titoli di Stato assegnati alla costituzione del Patrimonio Destinato, la cui dotazione teorica massima è, quindi, corrispondentemente ridotta a 39,5 miliardi di euro. Inoltre, come abbiamo già visto, l'articolo 27 comma 4-bis, ha stabilito che i titoli di Stato, eventualmente non emessi ed assegnati nell'anno 2020, possono esserlo negli anni successivi. Il comma 18 autorizza l'apertura di apposito conto corrente di tesoreria centrale fruttifero su cui confluiscono le disponibilità liquide del Patrimonio destinato. Il comma 18-ter dispone, inoltre, che al conto corrente possono affluire anche le disponibilità liquide dei contribuenti che intendano investire i loro risparmi a sostegno della crescita dell'economia reale, rafforzando la capitalizzazione popolare delle imprese. La norma precisa al riguardo che “le disponibilità liquide del Patrimonio Destinato così costituite sono gestite dalla CDP S.p.A. assicurando il massimo coinvolgimento anche delle società di gestione del risparmio italiane per evitare ogni possibile effetto di spiazzamento del settore del private capital". Gli apporti del MEF vengono effettuati con un suo decreto. A fronte di tali apporti, vengono emessi da CDP, a valere sul Patrimonio Destinato e in favore del MEF, strumenti finanziari di partecipazione la cui remunerazione è condizionata all’andamento economico del Patrimonio Destinato.
La gestione del Patrimonio Rilancio
Il Patrimonio Rilancio è gestito da CDP nell'ambito di un patrimonio del tutto autonomo e distinto dal patrimonio della Cassa, che non ne sopporta i relativi rischi. Il Patrimonio risponde solo delle obbligazioni dal medesimo assunte e su di esso non sono ammesse azioni dei creditori di CDP. Sulle obbligazioni assunte, tuttavia, in caso di incapienza del Patrimonio, è concessa la garanzia di ultima istanza dello Stato, così come può essere concessa la garanzia dello Stato a favore dei portatori dei titoli emessi per il finanziamento del patrimonio destinato (nel limite massimo di 20 miliardi). Il valore del Patrimonio Destinato può essere superiore al dieci per cento del patrimonio netto di CDP S.p.A.
Operatività del Patrimonio Rilancio
Le risorse del Fondo sono impiegate per il sostegno e il rilancio del sistema economico produttivo italiano. Possono operare:
nelle forme ed alle condizioni previste dal cosiddetto Temporary Framework europeo
ovvero, a condizioni di mercato.
Sull'operatività cui al Temporary Framework, la Commissione europea si è già positivamente espressa, come vedremo in prosieguo, a seguito di formale notifica da parte delle Autorità italiane.
Per quanto concerne gli interventi effettuabili, invece, l’articolo 27 comma 5 non fornisce un elenco esaustivo e specifico delle operazioni che possono essere fatte a valere sul patrimonio destinato. Si chiarisce solo che, in via preferenziale, il patrimonio destinato effettua i propri interventi mediante sottoscrizione di prestiti obbligazionari convertibili, partecipazione ad aumenti di capitale, acquisto di azioni quotate sul mercato secondario in caso di operazioni strategiche. La legge rinvia la individuazione puntuale di tali interventi con decreto del MEF che dovrà tenere in considerazione l’incidenza dell’impresa con riferimento allo sviluppo tecnologico, alle infrastrutture critiche e strategiche, alle filiere produttive strategiche, alla sostenibilità ambientale e alle altre finalità ambientali - individuate dalla legge di bilancio 2020 nel quadro del piano di investimenti pubblici per lo sviluppo di un Green new deal italiano- alla rete logistica e dei rifornimenti, ai livelli occupazionali e del mercato del lavoro.
I soggetti beneficiari
Gli interventi del Patrimonio hanno ad oggetto S.p.A., anche con azioni quotate in mercati regolamentati, comprese quelle costituite in forma cooperativa, che:
a) hanno sede legale in Italia;
b) non operano nel settore bancario, finanziario o assicurativo;
c) presentano un fatturato annuo superiore a euro cinquanta milioni.
Le disposizioni attuative L'articolo 27, comma 2, prevede che siano effettuati con decreto del Ministro gli apporti del Ministero dell’economia e delle finanze e le corrispondenti emissioni di strumenti partecipativi.
Si affida al decreto MEF anche l’individuazione di criteri e modalità di restituzione al Ministero dell'economia e delle finanze da parte di CDP della quota degli apporti che risulti eventualmente eccedente rispetto alle finalità per cui è costituito il Patrimonio Destinato, nonché l’individuazione dei criteri di valutazione della congruità della dotazione del Patrimonio Destinato.
Il comma 5 demanda alla disciplina di rango secondario i requisiti di accesso alle misure agevolative, le condizioni, i criteri e le modalità degli interventi del Patrimonio Destinato. Questi, infatti, sono definiti con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, sentito il Ministro dello sviluppo economico. Lo schema di decreto è trasmesso al Senato della Repubblica e alla Camera dei deputati per l'espressione del parere delle competenti Commissioni parlamentari, che si pronunciano nel termine di quattordici giorni, decorso il quale il decreto può essere comunque adottato.
Ai sensi del comma 6, CDP adotta il regolamento del Patrimonio Destinato nel rispetto, oltre che dei criteri previsti dalla norma primaria, anche in conformità di quanto previsto dal decreto ministeriale attuativo.
Il successivo comma 8 prevede che con decreto MEF sia, inoltre, disciplinata la predetta garanzia dello Stato, in particolare criteri, condizioni e modalità di operatività della garanzia stessa.
Il comma 10 concede alle norme secondarie (decreto di cui al comma 5) la possibilità di prevedere, ai fini della verifica della sussistenza dei requisiti di accesso agli interventi del Patrimonio destinato, la presentazione di dichiarazioni sostitutive dell'atto di notorietà.
Con norma secondaria (comma 18) sono, infine, stabiliti la remunerazione e il funzionamento del conto corrente di tesoreria centrale fruttifero su cui confluiscono le disponibilità liquide del Patrimonio Destinato.
Qualora necessario, gli interventi del Patrimonio Destinato sono subordinati all'approvazione della Commissione europea ai sensi dell'articolo 108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Il comma 15 contiene una clausola di flessibilità europea, consentendo con norme secondarie di integrare e modificare termini e condizioni contenuti nelle norme primarie che istituiscono e disciplinano il Patrimonio Destinato, al fine di tenere conto della disciplina europea in materia di aiuti di Stato tempo per tempo applicabile.
Gli schemi di decreto attuativo della disciplina primaria sono sottoposti all'esame del Parlamento.
Durata del patrimonio
Lo strumento ha un orizzonte di investimento di medio-lungo termine in quanto il decreto fissa in dodici anni la durata, con una formulazione flessibile che ne consente l’estensione o l’anticipata cessazione mediante deliberazione del consiglio di amministrazione di CDP S.p.A., su richiesta del MEF.
Infatti, il comma14 dispone:
che il Patrimonio Destinato cessa decorsi dodici anni dalla costituzione.
la durata del Patrimonio Destinato può essere estesa o anticipata con delibera del consiglio di amministrazione di CDP, su richiesta del Ministero dell'economia e delle finanze previo parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia.
Il controllo parlamentare
Il comma 18-bis stabilisce che il Ministro dell'economia e delle finanze, entro il 31 gennaio di ciascun anno, trasmette alle Camere una relazione sugli effetti prodotti e sui risultati conseguiti dall'applicazione delle disposizioni dell'articolo 27 e sul programma degli interventi e delle operazioni di sostegno e di rilancio del sistema economico-produttivo che si intende attuare.
L'autorizzazione europea
Riguardo l'operatività del Patrimonio secondo il Temporary Framework europeo (regime degli aiuti di stato), come detto la Commissione europea si è già positivamente espressa (decisione C(2020) 6459 final del 17 settembre 2020).
sono state approvate quattro misure complementari a sostegno delle grandi imprese particolarmente colpite dalla pandemia di coronavirus, da realizzare attraverso strumenti di ricapitalizzazione, in particolare strumenti di capitale e strumenti ibridi di capitale (obbligazioni convertibili e debiti subordinati)
il regime è destinato alle grandi imprese che hanno subito una drastica riduzione delle entrate nel 2020. Per essere ammissibili, tra gli altri criteri, le imprese devono essere considerate strategiche per l'economia e per i mercati del lavoro.
Le misure previste dal regime consistono in:
1) conferimenti in capitale;
2) obbligazioni obbligatoriamente convertibili;
3) obbligazioni convertibili, su richiesta del beneficiario o dell'obbligazionista;
4) debiti subordinati.
Le quattro misure sono amministrate da "Patrimonio Rilancio", una società veicolo ad hoc
La Commissione ha constatato che il regime notificato dalle autorità italiane è compatibile con le condizioni previste dal quadro temporaneo riguardo le misure di ricapitalizzazione perché:
il sostegno è messo a disposizione delle imprese se risulta necessario per il mantenimento delle attività, se non è disponibile nessun'altra soluzione adeguata e se è nell'interesse comune intervenire;
il sostegno si limita all'importo necessario per garantire la sostenibilità dei beneficiari e non va al di là del ripristino della struttura patrimoniale precedente la pandemia di coronavirus;
il regime prevede una remunerazione adeguata per lo Stato;
le condizioni che governano le misure incentivano i beneficiari e/o i loro proprietari a rimborsare il sostegno quanto prima possibile (sono previsti tra l'altro aumenti progressivi della remunerazione, il divieto di distribuzione di dividendi e l'introduzione di un massimale di remunerazione dei dirigenti e di un divieto di versamenti di bonus agli stessi);
sono in atto misure di salvaguardia per garantire che i beneficiari non beneficino indebitamente degli aiuto di Stato alla ricapitalizzazione a scapito della concorrenza leale nei mercati interni, ad esempio il divieto di acquisizioni, per evitare espansioni commerciali aggressive;
gli aiuti a favore di un'impresa superiori alla soglia di 250 milioni di € devono essere notificati separatamente e valutati individualmente.
Per quanto riguarda gli aiuti sotto forma di strumenti di debito subordinato:
non dovranno superare i limiti relativi al fatturato e alle spese salariali dei beneficiari previsti dal quadro temporaneo
possono essere concessi soltanto entro la fine del 2020
Infine, solo le imprese non considerate in difficoltà al 31 dicembre 2019 saranno ammissibili all'aiuto. Con la quarta modifica del Temporary Framework, esclusivamente per le misure di ricapitalizzazione la Commissione ha prorogato tale periodo fino alla fine di giugno 2021.
Conclusioni
La crisi legata alla pandemia, in una con le misure di allentamento - cosiddetto Temporary framework delle rigide norme sul gli aiuti di stato adottate dalla Commissione europea (qui), hanno portato ad un notevole rafforzamento del cosiddetto “Stato imprenditore”.
Una ideologia, questa, che vede nello Stato non solo “colui” che detta regole che incidono sull'economia, orientandola, ma che diviene, al tempo stesso, attore primario nel sistema produttivo ed industriale, attraverso società veicolo, acquisizioni di partecipazioni in aziende, intese commerciali con terze parti ed ora anche con operazioni di turnaround (interventi in imprese in “transitorie “situazioni disequilibrio economico).
Tra i maggiori fautori di questa teoria vi è la Prof. Marianna Mazzucato, consulente del Governo, la quale più volte ha auspicato la transizione verso “uno Stato imprenditore che decida dove investire”.
Questa teoria muove dalla premessa che lo Stato sia in grado di valutare meglio di un’impresa come poter rendere più efficiente il proprio processo produttivo o addirittura dove investire. Questo “Stato che tutto sa e tutto vede” sarebbe, in altre parole, un pianificatore centrale (2).
Tuttavia, visti anche i precedenti “poco riusciti” della GEPI o dell'IRI, il nuovo strumento offerto a CDP per la ricapitalizzazione delle grandi imprese in crisi, non pare privo di rischi (3).
Lo Stato italiano è già pesantemente presente nell'economia italiana, con risultati spesso poco incoraggianti, se non fallimentari. Gestisce una fetta considerevole di Pil (4), finendo per fare concorrenza, in posizione “privilegiata”, ad imprese private.
La scelta operata dal legislatore con l'articolo 27 del DL Rilancio, poi, non sembra né coerente con la missione originaria della Cassa, né con il compito di Banca nazionale di promozione. Non è tanto un tema di rischio economico - sostanzialmente sterilizzato attraverso l’istituto del patrimonio separato - quanto di know-how, di esperienza specifica ed anche, come detto, di coerenza con la missione che la legge ha attribuito all’ente in base alle sue caratteristiche e alla sua storia.
Inoltre, anche se pare difficile che CDP possa divenire un ricettacolo di imprese decotte - quantomeno su base sistematica - tuttavia se ciò dovesse accadere, vi sarebbero conseguenze importanti sul debito pubblico dell’Italia (vale a dire il rientro nel perimetro del DP delle passività d CDP o di singole operazioni), oltre che sulle potenzialità operative e la capacità di azione della Cassa.
Sintomatica, poi, del rischio che l'intervento statale nell'economia possa concretamente diventare strutturale è la norma che fissa in dodici anni la durata del Patrimonio, prorogabile con delibera del consiglio di amministrazione di CDP.
L'auspicio, quindi, è che CDP non diventi un nuovo lazzaretto di grandi imprese in crisi a spese del contribuente.
L'Unione Europea, questa volta, non lo consentirebbe.
Fattori di rischio
Nel prossimo post si esaminerà la regolamentazione secondaria, con un focus particolare sul regolamento riguardante il decreto del MEF sui requisiti di accesso, condizioni, criteri e modalità degli interventi del Patrimonio Destinato.
NOTE:
La Cassa Depositi e Prestiti: holding di partecipazioni, banca nazionale di promozione o operatore del turnaround industriale? Pubblicato il 03.11.2020 da Andrea Pisaneschi, Professore ordinario di Diritto Costituzionale nel Dipartimento di Giurisprudenza dell’Università di Siena.
https://www.econopoly.ilsole24ore.com/2020/05/03/stato-imprenditore/
“La Gepi nacque nel 1971, a seguito della Legge 184, che prevedeva la nascita di una società per concorrere al mantenimento ed all’accrescimento dei livelli di occupazione compromessi da difficoltà transitorie di imprese industriali mediante interventi, sulla base di piani di riassetto o riconversione, atti a comprovare la concreta possibilità del risanamento delle imprese stesse. Infatti venne allora creata la Gepi per evitare di disperdere gli interventi dello Stato in mille rivoli, concentrandoli nella GEPI medesima. Nei fatti la Gepi (chiusa nel 1991) è stata una finanziaria pubblica costituita per il salvataggio, la ristrutturazione e la successiva vendita delle aziende private in difficoltà. Si narra che la GEPI sia costata alla collettività cifre ingenti mantenendo in cassa integrazione gli esuberi di personale ceduti dalle imprese in crisi. La Gepi di allora si fece carico di molte decine di migliaia di lavoratori trasferendoli in apposite sue società che ponevano in cassa integrazione per lunghi periodi i lavoratori medesimi. Nel linguaggio giornalistico di allora la GEPI era descritta come “lazzaretto”, “reparto di rianimazione”, "ambulatorio”, “rottamaio di aziende” https://www.firstonline.info/il-decreto-rilancio-riscopre-lingloriosa-gepi/
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