Il nuovo ESM nella logica della riforma

di Gabriele Iuvinale

Il Meccanismo europeo di stabilità (ESM - European Stability Mechanism, ESM) è stato istituito mediante un Trattato intergovernativo, al di fuori del quadro giuridico della UE, nel 2012. La sua funzione fondamentale è concedere, sotto precise condizioni, assistenza finanziaria ai paesi membri che - pur avendo un debito pubblico sostenibile – si trovino in temporanee difficoltà nel finanziarsi sul mercato.

Gli organi

Attualmente gli organi sono 2: il Consiglio dei Governatori ed il Consiglio di Amministrazione.

Alla guida dell'ESM c'è il Consiglio dei Governatori composto dai 19 Ministri delle finanze dell’area dell’euro. Il Consiglio assume all’unanimità tutte le principali decisioni (incluse quelle relative alla concessione di assistenza finanziaria e all’approvazione dei protocolli d’intesa con i paesi che la ricevono).

Il Consiglio dei Governatori sceglie se essere presieduto dal Presidente dell’Eurogruppo (come avviene attualmente) o da un Presidente eletto tra i suoi membri con un mandato di due anni rinnovabile. Al fine di garantire efficacia al sistema decisionale dell’ESM, quest’ultimo può operare a maggioranza qualificata dell’85% del capitale qualora, in caso di minaccia per la stabilità finanziaria ed economica dell’area dell’euro, la Commissione europea e la BCE richiedano l’assunzione di decisioni urgenti in materia di assistenza finanziaria.

I diritti di voto dei membri del Consiglio sono pari al numero di azioni assegnate ai rispettivi paesi. Germania, Francia e Italia hanno quote superiori al 15 per cento e possono quindi porre il loro veto anche sulle decisioni prese in condizioni di urgenza. L’organo esecutivo dell’ESM è il Consiglio di amministrazione, composto da 19 componenti ciascuno nominato da un Governatore tra persone di elevata competenza in materia economica e finanziaria. È presieduto da un Amministratore delegato che ne è anche il rappresentante legale.

Scopo

L'obiettivo dell'ESM è salvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso e dei suoi Stati membri

A tal fine, il meccanismo può intervenire per fornire un sostegno alla stabilità dei Paesi aderenti che si trovino in gravi difficoltà finanziarie o ne siano minacciati, sulla base di condizioni rigorose, commisurate allo specifico strumento di sostegno utilizzato.

È prevista la possibilità che l’ESM operi congiuntamente con il Fondo monetario internazionale (FMI). L’ESM può aprire linee di credito, concedere prestiti o acquistare i titoli di Stato del Paese cui presta assistenza. Il suo intervento non avviene mai nella forma di trasferimenti a fondo perduto.

Il sostegno viene offerto a fronte di una rigorosa condizionalità e di un’analisi della sostenibilità del debito pubblico effettuata, secondo le regole del Trattato in vigore, dalla Commissione europea, di concerto con la BCE (ove possibile, anche insieme all’FMI). La condizionalità varia a seconda della natura dello strumento utilizzato: per i prestiti assume la forma di un programma di aggiustamento macroeconomico, specificato in un apposito memorandum; è meno stringente nel caso delle linee di credito precauzionali, destinate a Paesi in condizioni economiche e finanziarie fondamentalmente sane ma colpiti da shock avversi.

Esistono due tipi di interventi precauzionali, accompagnati da condizioni definite in un Memorandum of Understanding:

  • la linea di credito condizionale precauzionale (Precautionary Conditioned Credit Line, PCCL), riservata ai Paesi che rispettano le prescrizioni del Patto di stabilità e crescita, che non presentano squilibri macroeconomici eccessivi e che non hanno problemi di stabilità finanziaria;

  • la linea di credito soggetta a condizioni rafforzate (Enhanced Conditions Credit Line, ECCL), destinata ai Paesi che non rispettano pienamente i suddetti criteri, ai quali pertanto vengono richieste misure correttive. L’ESM, inoltre, può anche procedere all’acquisto di titoli pubblici sul mercato primario e su quello secondario.

La capacità minima di prestito è pari a 500 milioni di euro, soggetta a verifica periodica almeno ogni cinque anni. I prestiti dell'ESM fruiscono dello status di creditore privilegiato in modo analogo a quelli del Fondo monetario internazionale (FMI).


L’ESM attualmente si finanzia emettendo titoli obbligazionari sul mercato con scadenze da un mese a 45 anni. I prestiti dell’ESM godono di uno status creditizio secondo soltanto a quello dell’FMI. Queste circostanze permettono all’ESM di indebitarsi a condizioni molto vantaggiose.

Tutti i programmi di assistenza sono conclusi. I Paesi beneficiari sono tornati a finanziarsi sui mercati.


Questione ristrutturazione del debito sovrano

L'ESM non è un meccanismo per la ristrutturazione del debito sovrano.

Come sancito dal Trattato vigente, la ristrutturazione può essere presa in considerazione soltanto in casi eccezionali. Il Trattato contiene un solo riferimento a forme di ristrutturazione del debito, segnatamente nel punto 13 delle premesse.


L’assistenza finanziaria nella proposta di riforma del Trattato

La proposta di riforma interviene in tre aree principali:

  • la governance e i compiti dell’ESM nell’ambito dell’assistenza finanziaria ai Paesi membri

  • le condizioni per la concessione di tale assistenza e la funzione dell’ESM come sostegno di emergenza (backstop) del Fondo di risoluzione unico (se ne è parlato qui)

  • la modifica delle clausole di azione collettiva (collective action clauses, CACs) inserite nei titoli di Stato

La governance e i compiti dell’ESM nell’ambito dell’assistenza finanziaria ai Paesi membri

Con la modifica del Trattato istitutivo, viene ridefinito il riparto di competenze fra i soggetti chiamati a garantire l'attuazione del Trattato. In particolare, una posizione comune dovrebbe stabilire le nuove modalità di cooperazione tra l'ESM e la Commissione europea nell'ambito dei programmi di assistenza finanziaria, nel pieno rispetto del quadro giuridico dell'UE (art. 13.8).


Nel novembre 2018, l'ESM e la Commissione europea hanno firmato una posizione comune sulla loro futura cooperazione, nella quale è stato prospettato che l'effettiva ripartizione dei compiti deriverebbe dall'esatta portata dei criteri di ammissibilità e dalla condizionalità associata alle specifiche azioni di sostegno. Commissione ed ESM dovrebbero procedere ad incontri periodici e scambi di informazioni in relazione alle loro specifiche competenze. Nella preparazione dell'assistenza finanziaria, la Commissione dovrebbe assicurare la coerenza fra le misure adottate e il quadro di coordinamento della politica economica europea, lavorando sulla base delle proprie previsioni di crescita e delle ulteriori stime effettuate, mentre l'ESM dovrebbe valutare, nella prospettiva del creditore, le potenzialità di accesso al mercato da parte degli Stati membri e i relativi rischi. Nel caso in cui la collaborazione non dovesse portare a una posizione comune, alla Commissione europea spetterebbe la valutazione generale sulla sostenibilità del debito pubblico mentre al ESM quella della capacità di rimborso del prestito da parte dello Stato membro interessato. Il nuovo punto 15A della bozza del Trattato


precisa anche che l'ESM non dovrebbe essere usato per coordinare le politiche economiche tra i suoi membri, mentre il punto 17


conferma il testo vigente per cui, in merito alle controversie fra parti contraenti, o tra dette parti e l'ESM, relative all'interpretazione e applicazione del Trattato, sarà competente la Corte di Giustizia dell'Unione europea.

Per quanto riguarda la negoziazione della condizionalità e il successivo monitoraggio, che il Trattato in vigore riserva alla Commissione europea, quest'ultima e il ESM dovrebbero definire la loro collaborazione in un protocollo d'intesa, preservando il ruolo e le prerogative istituzionali derivanti dai trattati. La modifica più rilevante alla procedura di concessione del sostegno prevista dall'articolo 13

appare quella per cui il Direttore generale dovrebbe affiancare la Commissione e la BCE nella valutazione della domanda di sostegno presentata da uno Stato membro del ESM. Sulla base di tali valutazioni, spetterebbe sempre al Direttore generale la redazione di una proposta da sottoporre all'approvazione del Consiglio dei governatori relativa all'esito della richiesta e la preparazione di una proposta di accordo su un dispositivo di assistenza finanziaria, comprese le modalità e condizioni finanziarie e la scelta degli strumenti, che dovrà poi essere adottata dal Consiglio dei governatori. Il Direttore generale dovrebbe inoltre affiancare la Commissione europea e la BCE nell'attività di monitoraggio delle condizioni cui è associato il dispositivo di assistenza finanziaria.

Il ruolo del Direttore e di tutto il personale del ESM sarebbe anche oggetto di una specifica modifica (molto delicata) all'articolo 7, secondo cui essi sono responsabili soltanto nei confronti di quest'ultimo ed esercitano le loro funzioni in piena indipendenza, pur con la precisazione, recata dal considerando 16, per cui tale indipendenza dovrebbe essere esercitata in modo tale da salvaguardare la coerenza con il diritto dell'Unione europea, sulla cui applicazione vigila la Commissione europea.

Al Consiglio di amministrazione, infine, verrebbe assegnato il compito di adottare specifiche linee direttrici inerenti alle modalità di applicazione dell'assistenza finanziaria precauzionale e direttive particolareggiate inerenti alle modalità di attuazione del dispositivo di sostegno al Fondo di risoluzione unico. Il percorso di definizione degli accordi di cooperazione dovrebbe concludersi entro il dicembre del 2019 e la posizione comune dovrebbe essere aggiornata a seguito dell'adozione delle modifiche al trattato del MES.


Le condizioni per la concessione dell’assistenza finanziaria

La riforma rende più espliciti alcuni principi per la concessione dei finanziamenti già previsti dall’attuale testo del Trattato e dalle linee guida adottate dall’ESM. Il Trattato in vigore già prevede, ai fini della concessione di qualunque forma di assistenza dell’ESM, la preventiva valutazione di sostenibilità del debito (art. 13.1.b)


La riforma ribadisce tale previsione e vi affianca il criterio della capacità di ripagare il prestito da parte del paese richiedente (punto n. 12A e art. 13.1.b della proposta di riforma),


finora utilizzato solo nel monitoraggio post-programma. Al tempo stesso la riforma chiarisce che queste verifiche preliminari non hanno alcun carattere di automaticità: seppure basate su criteri “trasparenti e prevedibili” esse sono condotte lasciando un “margine di discrezionalità sufficiente” alle autorità che le svolgono (punto n. 12A e art. 13.1.b della proposta di riforma).

La riforma del Trattato rivede, inoltre, i criteri e le procedure per accedere alle linee di credito precauzionali. Nel caso della PCCL non sarebbe più richiesta la firma di un Memorandum of Understanding;. Questa linea di credito verrebbe concessa a Paesi non soggetti a procedure per disavanzo o per squilibri macroeconomici eccessivi, a fronte di una lettera di intenti con la quale il paese richiedente si impegnerebbe a osservare i criteri, specificati anche in termini quantitativi, stabiliti nell’nell’Annex III della nuova versione del Trattato (art. 14). I Paesi che, pur avendo dei fondamentali economici sani, non rispettano tutti i criteri stabiliti dall’Annex III, potranno ricorrere alla ECCL, che continuerebbe a prevedere la sottoscrizione di un Memorandum of Understanding.


La valutazione della situazione macroeconomica e finanziaria degli Stati membri Significativa è la modifica dell'Articolo 3 del Trattato,

nel quale viene specificato che, ove necessario per prepararsi internamente a poter svolgere adeguatamente e con tempestività i compiti attribuitigli dal Trattato, l'ESM può seguire e valutare la situazione macroeconomica e finanziaria dei suoi membri, compresa la sostenibilità del debito pubblico, e analizzare le informazioni e i dati pertinenti. A tal fine, il direttore generale del MES dovrebbe collaborare con la Commissione europea e la BCE per assicurare totale coerenza con il quadro di coordinamento delle politiche economiche stabilito dal TFUE. L'ESM e la Commissione europea, in collaborazione con la BCE, avrebbero il compito di monitorare e valutare il quadro macroeconomico e la situazione finanziaria dei suoi membri, compresa la sostenibilità del debito pubblico. Tale attività si svolgerebbe in via preventiva, indipendentemente da richieste di sostegno e ad a uso esclusivamente interno, per mettere poi l'ESM nelle condizioni di rispondere tempestivamente alle eventuali richieste, o comunque successivamente alla formale presentazione di una richiesta di supporto finanziario. In quest'ultimo caso, verrebbe specificato che la valutazione è effettuata su basi metodologiche trasparenti e prevedibili, pur consentendo un margine sufficiente di discrezionalità nel giudizio, coinvolgendo, se opportuno e possibile, il FMI.


Le clausole di azione collettiva

Con la riforma dell'articolo 12 del Trattato si prevede l’introduzione – a partire dal 2022 – di una modifica all’attuale disciplina delle clausole di azione collettiva che, nel caso in cui un Paese decida di procedere alla ristrutturazione del debito, renderebbe sufficiente un’unica deliberazione dei possessori dei titoli pubblici al fine di modificare i termini e le condizioni di tutte le obbligazioni (cosiddette single limb CACs), anziché richiedere una doppia deliberazione (una per ciascuna emissione e una per l’insieme dei titoli; punto n. 11 e art. 12.4)


Prossime tappe Oggi, 30 novembre, presso le Commissioni congiunte Bilancio, Finanze e Politiche UE di Senato e Camera, si è tenuta l'audizione del Ministro dell'economia, Roberto Gualtieri, in merito alla riforma del Meccanismo Europeo di Stabilità e all'introduzione del dispositivo di sostegno al Fondo di risoluzione unico (Common Backstop).

Sempre oggi ci sarà l'Eurogruppo che ha quale ordine del giorno:

a) l'ulteriore rafforzamento dell'Unione bancaria e, in particolare, l'esame della relazione intermedia del gruppo di lavoro ad alto livello sulla proposta che prevede l'introduzione di uno schema europeo di assicurazione dei depositi (European deposit insurance scheme - EDIS);

b) la riforma del Trattato del MES che prevede l'introduzione di un sostegno finanziario comune al Fondo di risoluzione unico (Single Resolution Fund), con valutazione della riduzione del rischio che potrebbe essere determinata dall'introduzione anticipata del citato sostegno;

c) la preparazione del Vertice euro (che si terrà a margine del Consiglio europeo).

L'Italia darà sicuramente il proprio consenso.

L'approvazione definitiva avverrà all'Eurosummit che si terrà il prossimo 11 dicembre.

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