Stato di diritto: i ricorsi di Polonia ed Ungheria devono essere respinti

Queste le conclusioni dell'Avvocato generale della Corte di Giustizia dell'UE nella causa intentata dai due Stati per invalidare il regime di condizionalità per la protezione del bilancio europeo in caso di violazione dei principi dello stato di diritto


G. Iuvinale

L'Avvocato generale della Corte di Giustizia dell'Unione Europea, Campos Sánchez-Bordona, non ha dubbi: i ricorsi dell’Ungheria e della Polonia contro il regime di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione, in caso di violazione dei principi dello Stato di diritto, devono essere respinti.



Tale regime è stato adottato su una base giuridica appropriata, è compatibile con l’articolo 7 del TUE e rispetta il principio della certezza del diritto.


Le conclusioni di oggi fanno seguito a due udienze di ottobre nel corso nelle quali la Corte aveva "negoziato" i ricorsi volti ad all'annullamento del regolamento UE 2020/2092.


I fatti

Il 16 dicembre scorso il legislatore dell’Unione ha adottato il regolamento 2020/2092 che stabilisce un regime generale di condizionalità per la protezione del bilancio dell’Unione in caso di violazione dei principi dello Stato di diritto negli Stati membri. Per conseguire questo obiettivo, il regolamento consente al Consiglio, su richiesta della Commissione europea, di adottare, tra l’altro, misure quali la sospensione dei pagamenti da effettuare a carico del bilancio dell’Unione o la sospensione dell’approvazione di uno o più programmi finanziati da quest’ultimo.

L’Ungheria e la Polonia hanno proposto ricorso chiedendo l’annullamento del regolamento. I ricorsi vertono, tra l’altro, sull’assenza o sull’inadeguatezza della base giuridica scelta per il regolamento, sulla sua incompatibilità con l’articolo 7 del TUE e sulla violazione del principio della certezza del diritto.


L'analisi in punto di diritto

L’Avvocato generale ricorda, in primo luogo, che l’obiettivo del regolamento è quello di creare un meccanismo specifico per garantire la corretta esecuzione del bilancio dell’Unione, qualora uno Stato membro commetta violazioni dei principi dello stato di diritto che mettono a repentaglio la sana gestione dei fondi dell’Unione o i suoi interessi finanziari. In tale contesto, sottolinea che il regolamento non intende tutelare lo stato di diritto mediante un meccanismo sanzionatorio analogo a quello dell’articolo 7 del TUE, ma, per preservare questo valore dell’Unione, istituisce uno strumento di condizionalità finanziaria. A suo avviso, il potere discrezionale delle istituzioni dell’Unione giustifica tale scelta legislativa, che non può essere qualificata come manifestamente erronea, giacché il rispetto dei principi dello Stato di diritto può rivestire un’importanza per il buon funzionamento delle finanze pubbliche e per la corretta esecuzione del bilancio dell’Unione.

Il Procuratore ribadisce, poi, che il regolamento richiede un nesso sufficientemente diretto tra la violazione dello stato di diritto e l’esecuzione del bilancio, sicché non è applicabile a tutte le violazioni dello stato di diritto, ma a quelle che hanno un nesso diretto con la gestione del bilancio dell’Unione. D’altra parte, aggiunge, la tutela dei destinatari finali dei programmi di spesa finanziati dal bilancio dell’Unione è una misura tipica e razionale nella gestione concorrente di tali fondi, cosicché la rettifica finanziaria adottata dalle istituzioni dell’Unione deve essere sopportata dallo Stato membro inadempiente e non essere trasferita dal medesimo sui beneficiari dei fondi, che sono estranei a tale violazione.

L’avvocato generale ritiene che sia l’obiettivo, che il contenuto del regolamento, dimostrano che esso istituisce una regola finanziaria ai sensi dell’articolo 322 TFUE, paragrafo 1,lettera a), e che, di conseguenza, tale articolo ha potuto costituire una base giuridica appropriata ai fini della sua adozione.

In secondo luogo, l’avvocato generale ritiene che l’articolo 7 del TUE non autorizzerebbe il legislatore dell’Unione ad introdurre un altro meccanismo analogo avente lo stesso obiettivo di tutela dello stato di diritto e che applichi sanzioni analoghe. Ritiene, però, che la norma non impedisca che tale protezione sia apprestata attraverso altri strumenti esterni, purché le loro caratteristiche essenziali siano diverse da quelle della protezione garantita dall'artico 7. Ricorda che la Corte di giustizia ha già individuato le conseguenze che derivano dalla violazione dei valori dell’Unione, in concreto, nei settori del mandato d’arresto europeo e dell’indipendenza della magistratura nazionale, anche laddove, in tali casi, l’articolo 7 del TUE non sia stato applicato.

Il Procuratore, poi, ritiene che siano compatibili con i Trattati le norme emanate dalle istituzioni dell’Unione che cercano di reagire, in ambiti specifici, contro alcune violazioni del valore dello stato di diritto che incidono sulla gestione del bilancio. Mentre l’articolo 7 del TUE subordina l’adozione di misure alla constatazione di una violazione grave e persistente dei valori dell’Unione da parte di uno Stato membro, il regolamento ha ad oggetto solo la violazione dei principi dello stato di diritto da parte di uno Stato membro, che compromette o rischia di compromettere, seriamente e in modo diretto, la sana gestione finanziaria del bilancio o la tutela degli interessi finanziari dell’Unione.

Il meccanismo del regolamento, quindi, è simile ad altri strumenti di condizionalità finanziaria e di esecuzione del bilancio esistenti in diversi settori del diritto dell’Unione e non a quello di cui all’articolo 7 del TUE.

Sulla genericità della nozione di "stato di diritto"

Polonia ed Ungheria sostengono la genericità della locuzione "stato di diritto" che determinerebbe, di conseguenza, una invalidità del provvedimento impugnato. In particolare, sostengono che i concetti fondamentali utilizzati dal regolamento impugnato, in parte, non sono definiti e, in parte, non possono nemmeno essere oggetto di una definizione uniforme e, per questo, non sono idonei o ad orientare le valutazioni e le misure che possono essere effettuate o adottate sulla base del regolamento.

Questa tesi, però, non convince l'Avvocato generale. Ritiene, infatti, che, sebbene la nozione di Stato di diritto quale valore dell’Unione sia ampia, il legislatore sovranazionale è autorizzato a precisarla in un settore sostanziale particolare, come quello dell’esecuzione di bilancio, ai fini dell’istituzione di un meccanismo di condizionalità finanziaria. A tal proposito, ricorda :

  • che il regolamento elenca sette principi giuridici, che devono essere interpretati alla luce degli altri valori e principi dell’Unione sanciti nell’articolo 2 del TUE (i principi di legalità, in base alla quale il processo legislativo deve essere trasparente, responsabile, democratico e pluralistico; di certezza del diritto; di divieto di arbitrarietà del potere esecutivo; di tutela giurisdizionale effettiva, compreso l’accesso alla giustizia, da parte di organi giurisdizionali indipendenti e imparziali, anche per quanto riguarda i diritti fondamentali; di separazione dei poteri; di non-discriminazione e di uguaglianza di fronte alla leggi;

  • che l’articolo 3 del regolamento illustra alcuni indicatori di violazione dei principi dello Stato di diritto e l’articolo 4, paragrafo 2, dello stesso contiene un elenco indicativo degli elementi nei quali si possono verificare le violazioni di tali principi.

In questo modo, aggiunge, limita le violazioni che potrebbero portare all’adozione delle misure di condizionalità del regolamento, collegandole all’esistenza di un nesso diretto con l’esecuzione del bilancio dell’Unione. Entrambi gli elementi sottolineano l’impegno del legislatore ad agevolare l’applicazione dei principi dello Stato di diritto e ad aumentare la certezza del diritto.

Secondo l’avvocato generale, quindi, la caratterizzazione dello Stato di diritto con riferimento a tali principi soddisfa i requisiti minimi di chiarezza, precisione e prevedibilità posti dalla certezza del diritto. Infatti, gli Stati membri hanno un livello di conoscenza sufficiente degli obblighi che ne derivano, tanto più se si considera che, per la maggior parte, sono stati sviluppati dalla giurisprudenza della Corte di giustizia.

A questo punto, sarà la Corte a porre fine alla vicenda giudiziaria, anche se le argomentazioni sollevate da Polonia e Ungheria non appaiono, ancora oggi, del tutto infondate.

L'escalation della vicenda, poi, è la dimostrazione che questioni di tale gravità non possono trovare soluzione in un'aula di Tribunale, ma solo attraverso un reale processo democratico che fiorisca all'interno degli Stati autoritari, sostenendo le associazioni portatrici di sani interessi liberali e pluralisti.

Va anche detto, infine, che le forze politiche di destra attualmente al potere in Polonia ed Ungheria non temono una sospensione dei fondi europei. Nel "breve periodo", come hanno anche lasciato intendere, potrebbero "surrogare" l'eventuale mancanza delle risorse sovranazionali attraverso il ricorso al debito pubblico.

D'altra parte, almeno per Viktor Orban l'obiettivo perseguito è uno solo, peraltro a breve scadenza: tornare a vincere le prossime elezioni del 2022.




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